深圳市土地整備利益統(tǒng)籌模式淺析及案例分析

深圳市土地整備利益統(tǒng)籌模式淺析及案例分析

唐歡、齊一葦

土地整備利益統(tǒng)籌是深圳市特有的土地開發(fā)模式，涉及深圳特區(qū)四十余年高速發(fā)展帶來的諸多城中村歷史遺留問題以及各類復(fù)雜特殊的土地性質(zhì)。

《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法》第2條規(guī)定，“本辦法適用于以原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及其成員實際掌控用地為主要實施對象的土地整備利益統(tǒng)籌項目”。“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及其成員” 也即城中村的村集體及村民，現(xiàn)稱社區(qū)及社區(qū)居民。土地整備利益統(tǒng)籌項目地塊原為農(nóng)村集體土地，后來因征地、村級組織撤銷等原因被納入城市規(guī)劃范疇，但由于征地補(bǔ)償手續(xù)尚未完善等歷史遺留問題，土地仍實質(zhì)掌控在村集體或村民手中。[1] 這些土地具體包括原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位已落地確權(quán)的合法用地（含已取得房地產(chǎn)證、土地使用權(quán)出讓合同、非農(nóng)建設(shè)用地批復(fù)、征地返還用地批復(fù)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑確認(rèn)決定書、舊屋村范圍認(rèn)定批復(fù)的用地等）以及未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的土地。而利益統(tǒng)籌項目就是要通過統(tǒng)籌政府、社區(qū)和相關(guān)土地、房屋權(quán)益人的利益，將項目土地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，從而實現(xiàn)其利用效能的最大化。

同時需注意，利益統(tǒng)籌項目要求項目范圍內(nèi)至少有一塊3000平方米以上集中成片的未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)規(guī)劃建設(shè)用地，不滿足該要求的話無法將項目納入全市土地整備年度計劃的利益統(tǒng)籌項目目錄當(dāng)中，也就無法推動項目實施。

一、運作流程

利益統(tǒng)籌項目按照“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、社會參與”的原則，綜合考慮項目范圍內(nèi)未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)用地和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法用地，通過規(guī)劃、土地、資金、產(chǎn)權(quán)等統(tǒng)籌手段，完成整備范圍內(nèi)土地確權(quán)，一攬子解決歷史遺留問題，實現(xiàn)政府、原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及相關(guān)權(quán)益人多方共贏，促進(jìn)社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。具體流程為：

（1）在村股份公司與政府“算大賬”層面，政府對村集體土地進(jìn)行確權(quán)，通過用地規(guī)劃合理安排項目留用地功能及面積，并撥付土地整備金作為村股份公司后續(xù)合作開發(fā)的啟動資金；

（2）在村股份公司與相關(guān)權(quán)益人“算細(xì)賬”層面，村股份公司協(xié)同市場主體（即開發(fā)商）與原始權(quán)益人（即村民等）簽訂三方拆遷補(bǔ)償協(xié)議。開發(fā)商負(fù)責(zé)對集體物業(yè)和村民個人產(chǎn)權(quán)給予貨幣補(bǔ)償或?qū)嵨锇仓茫瑥亩_保權(quán)益人相關(guān)權(quán)益，實現(xiàn)整備范圍內(nèi)全面征轉(zhuǎn)清拆；

（3）留用土地由開發(fā)商和村股份公司合作開發(fā)，開發(fā)商補(bǔ)繳地價后負(fù)責(zé)項目范圍的征地拆遷、土地平整以及留用地的開發(fā)建設(shè)、物業(yè)運營和商品房銷售等，而村股份公司可按照留用地土地價值占比參與開發(fā)收益分成。非留用地全部移交政府管理，作為政府儲備用地，后續(xù)可用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地出讓。

二、與傳統(tǒng)模式的對比

1.與房屋征收模式的對比

通常，全國范圍的土地開發(fā)模式大多是基于政府全權(quán)負(fù)責(zé)的征收模式，即由政府對土地實施征收并給予被征收人實物或貨幣補(bǔ)償，之后將土地出讓或直接規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

根據(jù)《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實施辦法（試行）》，因公共利益需要可由政府實施征收并給予被征收人產(chǎn)權(quán)調(diào)換或貨幣補(bǔ)償。深圳房屋征收政策依據(jù)明確，有強(qiáng)制手段兜底。然而政策對村民身份、房屋產(chǎn)權(quán)及面積要求嚴(yán)格，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，往往為“一錘子買賣”而缺乏可持續(xù)性收入，導(dǎo)致被征收人支持意愿較低，協(xié)商難度較大。另一方面政府需全權(quán)承擔(dān)高額安置補(bǔ)償費用，財政資金壓力較大。

相比傳統(tǒng)的房屋征收模式，利益統(tǒng)籌模式中政府僅需承擔(dān)少量土地整備資金，而被征收人的安置補(bǔ)償費用由市場主體承擔(dān)，財政資金壓力較小。村集體可獲得留用地，參與可持續(xù)經(jīng)營收益分成，還遷“紅本”商品住宅，居民支持意愿相對更高。另外利益統(tǒng)籌補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并無明文規(guī)定，可靈活參考周邊項目情況確定，談遷難度也相對較低。但此模式前期統(tǒng)籌謀劃流程的復(fù)雜程度高于傳統(tǒng)的房屋征收。

2.與城市更新模式的對比

與城市更新模式相比，城市更新整體由市場主導(dǎo)；而利益統(tǒng)籌通常為“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、社會參與”。此外，根據(jù)《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規(guī)定》，拆除范圍內(nèi)權(quán)屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例（以下簡稱合法用地比例）應(yīng)符合以下要求：坪山中心區(qū)范圍內(nèi)的更新單元，其合法用地比例應(yīng)當(dāng)不低于50%；重點更新單元的合法用地比例應(yīng)當(dāng)不低于30%；其他更新單元的合法用地比例應(yīng)當(dāng)不低于60%。

而城中村需要進(jìn)行整備的土地，其合法用地比例往往無法滿足城市更新政策要求，故無法采用城市更新模式。因此利益統(tǒng)籌模式也是對城市更新模式無法覆蓋區(qū)域的有效補(bǔ)充，通過政府主導(dǎo)合法化村集體的土地，政府收回部分土地，村集體獲得留用地，從而實現(xiàn)土地盤活。

三、典型案例分析

1.西麗街道大磡二線外土地整備利益統(tǒng)籌項目

基礎(chǔ)信息：項目位于深圳市南山區(qū)北部西麗街道大磡社區(qū)麗康路以北，臨近西麗水庫。實施范圍面積403ha，用地面積合計為6.2ha，全部為未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的土地。

實施模式：項目采用“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、市場參與”的實施模式，以競爭性談判（公開征集）方式確定合作方，政府與股份公司“算大賬”、股份公司與業(yè)主“算小賬”，是較為典型的利益統(tǒng)籌項目運作模式。

項目特點：由于原大磡片區(qū)規(guī)劃均為工業(yè)用地，無法安置原住村民。因此該項目采用留用地外置的特殊方式，按等價值異地留用原則，將同行政區(qū)的另一項目“南山區(qū)塘朗工業(yè)區(qū)（B區(qū)）土地整備項目”中收回的國有經(jīng)營性用地，優(yōu)先用于置換大磡村留用土地。外置留用地的綜合容積率為7.7 ，其中新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）容積率為10，二類居住用地（R2）容積率為6.1-6.4。

留用地外置的方式較好地解決了原項目區(qū)域回遷安置用地不足的問題，但需注意外置用地必須安排在原項目同一行政范圍內(nèi)（即同一街道），且協(xié)調(diào)成本較高，需要村民積極配合以及區(qū)政府的大力動員和推動。

2.梅觀創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)走廊福城觀瀾產(chǎn)業(yè)地塊土地整備利益統(tǒng)籌項目

基礎(chǔ)信息：位于深圳市龍華區(qū)梅觀快速與觀光路交匯處，整備面積68ha，總用地面積14ha。

實施模式：首創(chuàng)“政府主導(dǎo)實施、利益統(tǒng)籌為主、國有企業(yè)運營、股份公司參與”模式，并以單一來源談判方式引入“龍華人才安居公司”作為實施主體。政府主導(dǎo)土地整備強(qiáng)力推進(jìn)，引入國企賦予公益屬性，以利益統(tǒng)籌方式核算留用地及整備補(bǔ)償資金，國企負(fù)責(zé)留用地土地開發(fā)建設(shè)、解決補(bǔ)償安置及股份公司可持續(xù)發(fā)展問題。

項目特點：政府與股份公司“算大賬”、國企與業(yè)主“算小賬”、政府與國企“算總賬”。為實現(xiàn)項目公益性，政府與龍華安居“算總賬”，通過控制可售型商品房和人才住房的分配比例控制開發(fā)商盈利空間。

四、結(jié)語

究其本源，土地整備利益統(tǒng)籌政策誕生的意義在于，通過“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、社會參與”的方式充分盤活原農(nóng)村集體土地資源，解決土地歷史遺留問題，實現(xiàn)國有用地的收儲，補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套的欠賬，并以留用地方式一定程度上代替貨幣補(bǔ)償，從而解決征地拆遷難題。同時該模式也是在不便于采用城市更新、房屋征收等傳統(tǒng)模式情況下，實現(xiàn)土地盤活與合作共贏的有效路徑。

[1]參考https://baijiahao.baidu.com/s?id=1727630866255850723&wfr=spider&for=pc