2023年11月8日，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部〈關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“115號文”）正式發(fā)布并確立政府和社會資本合作（PPP）新機制。此后，國家發(fā)改委陸續(xù)出臺了《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版），以下簡稱《協(xié)議范本》）《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號令）等一系列配套法規(guī)政策文件，進一步細化和明確了115號文新機制所確立的各項具體要求，PPP新機制制度體系基本建立。

在原來的PPP項目中，項目投資控制既關(guān)系到政府財政資金的使用效益，又關(guān)系到社會資本的投資回報水平，一直以來都是政企雙方合作中重點關(guān)注的問題之一。但在新機制中，從項目的立項管理方式再到項目的回報機制，與之前的PPP模式相比均發(fā)生了重大變化。新機制究竟會對項目的投資控制帶來何種影響，政企雙方應如何順應新機制要求，做好項目投資控制工作？針對上述問題，本文將嘗試根據(jù)新機制系列制度文件精神及特許經(jīng)營項目新特點，結(jié)合過往項目經(jīng)驗教訓，進行初步探討，以期對新機制下特許經(jīng)營項目的推動實施有所助益，幫助項目少走彎路。

一、原PPP時代投資控制的常見做法

（一）相關(guān)規(guī)定

 原PPP時代的政策體系以財政、發(fā)改雙軌并行為特征，實踐中多以財政體系為主導推進。查閱兩部門出臺的相關(guān)意見、指南、范本等文件，明確提及項目投資控制有關(guān)規(guī)定的文件并不如想象中多，主要包括：

1、《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》附件1《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（發(fā)改投資〔2014〕2724號，2014年12月公布，以下簡稱《合同指南》）：

《合同指南》第12條“項目總投資”條款約定：對于包含新建、改擴建工程的合作項目，應在合同中明確工程建設總投資及構(gòu)成，包括建筑工程費、設備及工器具購置費、安裝工程費、工程建設其他費用、基本預備費、價差預備費、建設期利息、流動資金等。合同應明確總投資的認定依據(jù)，如投資估算、投資概算或竣工決算等；

第13條“投資控制責任”條款約定：明確社會資本主體對約定的項目總投資所承擔的投資控制責任。根據(jù)合作項目特點，可約定社會資本主體承擔全部超支責任、部分超支責任，或不承擔超支責任；

第28條“實際投資認定”條款約定：項目合同應根據(jù)投資控制要求，約定項目實際投資的認定方法，以及項目投資發(fā)生節(jié)約或出現(xiàn)超支時的處理方法，并視需要設定相應的激勵機制。

由此可見，雖然發(fā)改委《合同指南》中多處提及投資控制及投資認定，但關(guān)于投資控制及認定的具體依據(jù)、認定方法等，并未給出明確建議，交由合同雙方自行約定。

2、《財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項目合同示范文本的通知》（財辦金〔2020〕10號 ，2020年12月發(fā)布，以下簡稱《合同示范文本》）。

《合同示范文本》第8.7條“工程建設投資費用結(jié)算”條款約定：若在本項目建設過程中發(fā)生因甲方或者乙方要求的變更等情形需對本項目工程建設投資費用進行結(jié)算的，在本項目通過竣工驗收后 日內(nèi)，雙方應按約定對工程建設投資費用進行結(jié)算，由【□雙方共同委托；□政府方委托】的第三方審價機構(gòu)對乙方的工程建設投資費用進行審核。政府審計機構(gòu)依法對本項目進行審計的，乙方應予以必要的配合。

（二）慣常做法 

雖然官方指南范本未給出具體的建議做法，根據(jù)過去多年的項目經(jīng)驗，大多數(shù)PPP項目投資控制的約定無外乎以下幾種（以某地同時期的5個PPP項目為例）：

從上述典型案例可以看出，在官方指南范本未給出項目投資認定具體建議做法的背景下，大多數(shù)項目均不約而同采用最終以財政審核或?qū)徲嫴块T審計決算來作為投資控制及認定依據(jù)的方式。究其原因，PPP項目雖不屬于傳統(tǒng)的政府財政資金投資項目，但因其具備很強的公益性，屬于政府向社會提供的公共產(chǎn)品，同時還有可能涉及政府資本金投入（設置政府方出資代表）、以及項目最終回報依賴于政府付費或缺口補助等特點，因此為保證政府財政資金的規(guī)范安全有效使用，充分發(fā)揮財政投資評審及審計監(jiān)督職能，沿用傳統(tǒng)思維模式，以財政投資評審及審計部門審計來認定投資，這一做法也可以理解。

需要注意的是，2017年2月22日，全國人大法工委《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》（法工委函[2017]2號），以及2017年6月5日全國人大法工委法規(guī)備案審查室向中國建筑業(yè)協(xié)會的復函即《關(guān)于對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復函》（法工備函[2017]22號）均明確：“地方性法規(guī)中直接以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應當予以糾正。”上述意見對于糾正地方性法規(guī)超越立法權(quán)限，強制以行政審計結(jié)果作為建設工程價款結(jié)算依據(jù)具有積極意義。但對于合同雙方當事人在合同中約定以行政審計結(jié)果作為價款結(jié)算依據(jù)的情形，無論是上述意見還是最高人民法院和地方高院的司法指導意見，均是予以支持的^[1]。

二、新機制中關(guān)于投資控制的相關(guān)規(guī)定

新機制115號文從政府方和特許經(jīng)營者兩個角度對投資控制提出了要求：“嚴格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營項目，應按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對由社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關(guān)規(guī)定履行核準或備案手續(xù)。規(guī)范履行項目調(diào)整程序，完成審批、核準或備案手續(xù)的項目如發(fā)生變更建設地點、調(diào)整主要建設內(nèi)容、調(diào)整建設標準等重大情形，應報請原審批、核準機關(guān)重新履行項目審核程序，必要時應重新開展特許經(jīng)營模式可行性論證和特許經(jīng)營方案審核工作”；“做好項目建設實施管理。特許經(jīng)營者應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質(zhì)量，做好運營籌備。”

與2014年發(fā)布的《合同指南》相比，新機制下《協(xié)議范本》就項目投資控制做了十分詳盡的約定，彌補了之前過于籠統(tǒng)的缺陷?！秴f(xié)議范本》第21條“項目總投資和投資計劃”約定：“政府投資項目在初步設計概算獲得有關(guān)部門批準后【時間期間】天之內(nèi)，乙方應向甲方提交項目詳細投資計劃；企業(yè)投資項目履行核準或備案程序后【時間期間】天之內(nèi)，乙方應向甲方提交項目詳細投資計劃；甲方最終接收（或經(jīng)甲方審核后）的詳細投資計劃將作為甲方對本項目實施投融資監(jiān)管的依據(jù)；在建設實施期間，當工程投資因各種原因出現(xiàn)較大幅度變化時，乙方應向甲方提交更新的項目投資計劃。”

第34條專章就“投資控制”進行了詳盡約定，具體如下：1.乙方應保證工程建設資金足額投入到位，確保工程投資控制在經(jīng)甲方確認的投資計劃中列明的項目總投資范圍內(nèi)。2.乙方應根據(jù)項目實際情況和行業(yè)管理相關(guān)規(guī)范規(guī)程編制項目概算等文件，從工程勘察設計源頭做深做實投資控制工作；3.在本項目范圍內(nèi)，如工程投資發(fā)生超支（超出詳細投資計劃列明的總投資），乙方應負責及時籌措項目新增資金…；4.乙方應按有關(guān)規(guī)定做好項目投資管理工作，包括但不限于依法依規(guī)開展工程招標、按規(guī)定及時履行工程重大變更審批和概算調(diào)整程序（如有）、及時開展投資合規(guī)性檢查和整改等工作…5.如項目使用政府資本金注入，乙方應按相關(guān)規(guī)定做好項目中政府資本金管理工作，包括配合相關(guān)方面的監(jiān)督檢查、開展政府投資績效評價等。

第60條專門規(guī)定了“審計監(jiān)督”的有關(guān)事項，還特意強調(diào)說明：“乙方應接受政府審計機關(guān)依法對特許經(jīng)營活動進行審計；政府方不應以審計機關(guān)的審計結(jié)論作為對乙方進行價款結(jié)算（如有）的依據(jù)，乙方不得以審計機關(guān)的審計結(jié)論作為工程結(jié)算的依據(jù)。除此之外，如政府方對乙方項目建設實施和運營另行安排專門審計，須在特許經(jīng)營協(xié)議中予以明確約定（包括審計目的、內(nèi)容和程序、乙方配合義務、結(jié)果應用方式等）。”上述說明，沿用了全國人大法工委2017年的意見觀點，并明確了在新機制下特許經(jīng)營項目中的適用規(guī)則：以審計結(jié)論作為價款結(jié)算的依據(jù)，這一做法在新機制下的特許經(jīng)營項目中，即使是由特許經(jīng)營協(xié)議的合同雙方（即政府方和特許經(jīng)營者）自行約定，也不再被允許。該意見以十分清晰明確的方式，對之前大量類似做法做了糾偏，從源頭上進一步劃清了政企雙方的投資控制責任邊界，能更好地促使社會資本方履行好項目投資控制責任。

因此，新機制下特許經(jīng)營項目的投資控制責任與風險，使原有實踐中的雙方共擔實質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本承擔，強調(diào)了社會資本的投資主體地位，壓實了其投資主體責任，進一步劃清了雙方責任邊界，有利于項目合作順利推進。

四、順應新機制的幾點建議

最后，回到本文伊始的問題，如何在新機制背景下做好特許經(jīng)營項目的投資控制？其實新機制115號文、新《管理辦法》、《協(xié)議范本》中已經(jīng)給出了答案的指引。

對政府方而言，關(guān)鍵要把好五個重要關(guān)口：一是編制審批特許經(jīng)營實施方案，這是項目實施的綱領(lǐng)文件，一定要謹慎對待、高度重視，必要時可以借助專業(yè)力量少走彎路；二是審核項目的立項文件，以及審批政府投資項目的初步設計概算文件；三是審核項目的詳細投資計劃；四是嚴格監(jiān)督執(zhí)行項目變更引發(fā)的投資計劃調(diào)整及概算調(diào)整工作；五是合理行使政府審計部門的審計監(jiān)督權(quán)。

對社會資本方而言，建議做好如下六項工作：一是高度重視特許經(jīng)營實施方案的綱領(lǐng)作用，立足項目實際及自身情況，科學合理編制項目的立項文件；二是根據(jù)項目實際情況和行業(yè)管理相關(guān)規(guī)范規(guī)程，認真組織編制項目概算等文件，從工程勘察設計源頭做深做實投資控制工作；三是認真組織編制項目詳細投資計劃，確保切實可行；四是如工程投資發(fā)生超支，應按規(guī)定及時履行工程重大變更審批和概算調(diào)整程序（如有）；五是加強項目支出規(guī)范化管理，包括但不限于依法依規(guī)開展工程招標、設備及服務采購、競價等，節(jié)約項目開支；六是視情及時開展投資合規(guī)性檢查和內(nèi)審整改等工作，配合政府有關(guān)方面的監(jiān)督檢查、政府投資績效評價等。

五、結(jié)語

萬事開頭難，新機制已經(jīng)開啟了我國基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展的新階段，當前正處于探索前行之中。不推動新生事物發(fā)展，就會落后于時代。只有深刻領(lǐng)悟新機制所蘊含的新發(fā)展理念，堅持推動高質(zhì)量發(fā)展，放開“思維韁繩”，打破思維定勢，特許經(jīng)營事業(yè)一定能夠再次啟航、行穩(wěn)致遠。

[1] 君合法律評論：中國建設工程爭議解決年度觀察系列（三）—熱點法律問題分析，作者周顯峰、鄭艷麗、羅策、楊天博，2018年4月11日。