新大綱下投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制體會(huì)

新大綱下投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制體會(huì)

作者：管曉智  王鵬

2023年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明的通知》，《通知》規(guī)定，新版可行性研究報(bào)告編制大綱自2023年5月1日起施行。新大綱實(shí)施已經(jīng)一年有余，以下為筆者對(duì)于新大綱下可行性研究報(bào)告編制的一些體會(huì)。

2002年，國(guó)家計(jì)委辦公廳下發(fā)通知出版《投資項(xiàng)目可行性研究指南(試用版)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》)。從《指南》的出版實(shí)施，到2023年國(guó)家發(fā)展和改革委發(fā)布《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)通用大綱》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新大綱)，經(jīng)歷了21年的時(shí)間。在這段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目的投資審批程序不斷優(yōu)化、投融資體制改革取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。

目前，高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為黨和國(guó)家的共識(shí)，工程咨詢行業(yè)也要高質(zhì)量發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須進(jìn)行更加科學(xué)的可行性研究。新版的可行性研究報(bào)告編制大綱與當(dāng)下國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求一致，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量投資的權(quán)威依據(jù)和科學(xué)指引。

項(xiàng)目投資決策的核心問(wèn)題就是解決項(xiàng)目為什么干、能不能干、怎么干、能不能持續(xù)運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題。新大綱提出的建設(shè)必要性、方案可行性、風(fēng)險(xiǎn)可控性等三大研究目標(biāo)完整地回答了項(xiàng)目投資決策的核心問(wèn)題。

新大綱主要圍繞“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”展開(kāi)。

第一大目標(biāo):建設(shè)必要性。對(duì)應(yīng)一個(gè)維度——需求可靠性，強(qiáng)調(diào)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及戰(zhàn)略規(guī)劃管理的視角，通過(guò)宏觀戰(zhàn)略、社會(huì)需求、市場(chǎng)預(yù)測(cè)等角度進(jìn)行調(diào)查分析，將分析結(jié)果作為確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模的重要依據(jù)。

第二大目標(biāo):方案可行性。對(duì)應(yīng)五個(gè)維度:

1. 要素保障是項(xiàng)目建設(shè)的前提條件，即項(xiàng)目選址或選線應(yīng)體現(xiàn)堅(jiān)持國(guó)土空間“唯一性”要求，同時(shí)要求項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)先行落實(shí)土地、水資源、能耗、碳排放等條件。

2. 工程可行性主要聚焦建設(shè)方案，其一直是可行性研究的重點(diǎn)內(nèi)容，包括技術(shù)方案、設(shè)備方案和工程土建方案等。

3. 運(yùn)營(yíng)有效性指從投資-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)一體化的視角將運(yùn)營(yíng)方案與建設(shè)方案并列，這是項(xiàng)目全生命資源優(yōu)化配置的內(nèi)在要求。

4. 財(cái)務(wù)合理性強(qiáng)調(diào)從項(xiàng)目全生命周期分析，除了要求提高項(xiàng)目投資估算的準(zhǔn)確性，以及加強(qiáng)財(cái)務(wù)盈利能力、債務(wù)清償能力和財(cái)務(wù)可持續(xù)性評(píng)價(jià)要求之外，更加突出項(xiàng)目融資方案研究。

5. 影響可持續(xù)性強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展和以人民為中心，是在項(xiàng)目方案研究的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)和分析投資項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境等外部環(huán)境的影響效果，從而判斷項(xiàng)目產(chǎn)生的外部正負(fù)面效果及可持續(xù)性。

第三大目標(biāo):風(fēng)險(xiǎn)可控性。對(duì)應(yīng)一個(gè)維度:各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)管控方案維度。從項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)角度，分析項(xiàng)目市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、資源風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、工程風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等，通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性進(jìn)行分析，并預(yù)測(cè)其危害程度，提出規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策措施及應(yīng)急預(yù)案，為評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控性提供依據(jù)。

與舊大綱相比，新大綱在下述方面有較大的創(chuàng)新和突破。

(一) 新大綱更加突出土地資源和其他自然資源的剛性約束

在建設(shè)條件分析時(shí)，以往的可行性研究報(bào)告重點(diǎn)分析自然地理?xiàng)l件、交通運(yùn)輸條件、市政配套條件等對(duì)項(xiàng)目形成直接支撐的條件，重在提出項(xiàng)目對(duì)自然條件和資源條件的要求。新大綱更多從宏觀調(diào)控、資源調(diào)控的角度考慮問(wèn)題，更加關(guān)注土地資源、水資源等是否對(duì)項(xiàng)目形成剛性約束或剛性限制。

新大綱在建設(shè)用地方面，要求牢牢守住“三條紅線”；在水資源利用方面，要求堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，以項(xiàng)目所在地水資源的最大可用量作為剛性約束；在能源資源利用方面，要求深入分析項(xiàng)目所在地在能耗、碳排放強(qiáng)度和污染減排指標(biāo)控制要求等方面的剛性約束。

(二) 新大綱更加突出對(duì)項(xiàng)目全生命周期的關(guān)注

以往的可行性研究報(bào)告在技術(shù)方案論證時(shí)更多從項(xiàng)目建設(shè)階段出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的運(yùn)營(yíng)需求關(guān)注較少。而新大綱更加強(qiáng)調(diào)從項(xiàng)目全生命周期的費(fèi)用效益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)全生命周期的費(fèi)用效益最大化。新大綱同時(shí)強(qiáng)調(diào)要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)組織方案進(jìn)行充分的論證分析，并對(duì)未來(lái)的運(yùn)營(yíng)保障條件予以考慮，包括未來(lái)運(yùn)營(yíng)需要的技術(shù)條件、人力資源條件等，確保項(xiàng)目建成以后不因運(yùn)營(yíng)保障條件難以實(shí)現(xiàn)影響項(xiàng)目的實(shí)施效果。新大綱也要求對(duì)項(xiàng)目建成以后的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)有充分的考慮，作為在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核的基本依據(jù)。

(三) 新大綱更加關(guān)注數(shù)字信息化技術(shù)的運(yùn)用

根據(jù)國(guó)家關(guān)于網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)建設(shè)的相關(guān)要求，新大綱第一次增加了數(shù)字化應(yīng)用章節(jié)，要求可行性研究需加強(qiáng)項(xiàng)目數(shù)字化技術(shù)和信息化技術(shù)應(yīng)用的研究，提出從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)維的全過(guò)程數(shù)字化應(yīng)用方案。

在項(xiàng)目全生命周期的各階段，包括可行性研究、技術(shù)方案論證、勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施等階段，均應(yīng)積極探索數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用，以數(shù)字化交付作為未來(lái)的發(fā)展方向，同時(shí)將建設(shè)階段形成的數(shù)字化成果向運(yùn)營(yíng)階段延伸和發(fā)展。

(四) 新大綱更加關(guān)注項(xiàng)目的外部影響

以往的可行性研究報(bào)告編制對(duì)項(xiàng)目外部影響雖有提及，但系統(tǒng)性不強(qiáng)，研究深度不夠。新大綱從宏觀規(guī)劃目標(biāo)和政策目標(biāo)角度出發(fā)更加關(guān)注項(xiàng)目可能造成的外部影響，包括對(duì)社會(huì)環(huán)境、資源能源、節(jié)能減碳等的影響。項(xiàng)目對(duì)雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響是大綱增加的內(nèi)容，需重點(diǎn)關(guān)注。對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目，新大綱也關(guān)注引導(dǎo)投資主體履行社會(huì)責(zé)任，在追求項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)兼顧相關(guān)利益群體的關(guān)切和訴求。未來(lái)實(shí)施的項(xiàng)目中，要把綠色發(fā)展理念貫穿到項(xiàng)目投資決策的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展思路。

(五) 新大綱更加關(guān)注項(xiàng)目的盈利能力分析和資金來(lái)源的多樣性

新大綱更加重視對(duì)項(xiàng)目盈利能力的分析預(yù)測(cè)。不管是政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目，均應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性做充分的分析預(yù)測(cè)。

新大綱強(qiáng)調(diào)，對(duì)于收入來(lái)源不足的項(xiàng)目，要開(kāi)展資金平衡分析并提出項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的資金來(lái)源方案，確保項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)性；對(duì)于具有一定經(jīng)營(yíng)收入的政府投資項(xiàng)目，除了政府提供必要的建設(shè)資金以外，也要充分考慮利用社會(huì)資金解決資金的缺口和不足，并以資金來(lái)源的多樣性提高資金運(yùn)行效率，提高市場(chǎng)化配置資源的水平。

(六) 新大綱更加關(guān)注項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和管控

新大綱強(qiáng)調(diào)要對(duì)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)做充分的分析和預(yù)判，針對(duì)各種重大風(fēng)險(xiǎn)，需制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施和預(yù)案，其中特別強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全等方面的風(fēng)險(xiǎn)分析，這在以往的可行性研究報(bào)告中較少提及。

新大綱對(duì)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提出了明確要求，項(xiàng)目投資決策的前提是必須確保項(xiàng)目不會(huì)出現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“鄰避”問(wèn)題。在部分環(huán)境污染治理、污水處理等項(xiàng)目的投資決策過(guò)程中，“鄰避”效應(yīng)能否合理解決是需要關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。如果項(xiàng)目未能有效處理“鄰避”問(wèn)題，則可能影響項(xiàng)目的選址和持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

總的來(lái)說(shuō)，新大綱更加重視產(chǎn)業(yè)政策和上位規(guī)劃的引領(lǐng)作用，更加注重從項(xiàng)目全生命周期出發(fā)，統(tǒng)籌擬定項(xiàng)目投融資和建設(shè)方案，更加注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等新評(píng)價(jià)理念的應(yīng)用，更加注重可行性研究重點(diǎn)內(nèi)容的邏輯銜接，將擴(kuò)大內(nèi)需、碳達(dá)峰、碳中和、自主創(chuàng)新，以及投資建設(shè)數(shù)字化等新的需求納入修訂的可行性研究體系當(dāng)中。

從本次大綱調(diào)整可以看出國(guó)家對(duì)推動(dòng)投資項(xiàng)目前期決策咨詢高效發(fā)展的決心，對(duì)當(dāng)下可行性研究報(bào)告編制具有指導(dǎo)作用。具體在進(jìn)行可研報(bào)告編制的過(guò)程中，應(yīng)以大綱作為指導(dǎo)，同時(shí)結(jié)合各專(zhuān)業(yè)的相關(guān)規(guī)定，做到與時(shí)俱進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧。

[1]國(guó)家發(fā)展改革委.國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明的通知:發(fā)改投資規(guī)【2023】304號(hào)[EB/OL].(2023-03-23)

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