中國企業(yè)參與一帶一路PPP應(yīng)充分借鑒境內(nèi)經(jīng)驗

《中國財政》稿件：

中國企業(yè)參與一帶一路PPP應(yīng)充分借鑒境內(nèi)經(jīng)驗

大岳咨詢公司 金永祥 宋雅琴

當前，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略進入全面落實階段，一帶一路與PPP模式的融合逐漸成為各方關(guān)注的焦點。如何用好PPP模式，助力中國企業(yè)參與一帶一路沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，是中企開展大規(guī)模海外PPP投資前必須考慮清楚的戰(zhàn)略問題。結(jié)合大岳咨詢過去二十年為中國境內(nèi)PPP項目提供咨詢的經(jīng)驗，我們認為，應(yīng)充分借鑒國內(nèi)PPP制度建設(shè)和實踐發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，特別是外企在華投資PPP項目和中國企業(yè)從施工轉(zhuǎn)型投資的經(jīng)驗和教訓，以實現(xiàn)降低中企出海風險、提高企業(yè)投資效益、與東道國合作共贏的目標。

一、企業(yè)參與PPP的競爭格局變遷

中國的PPP始于上世紀八十年代中期，到目前經(jīng)歷了五個主要的發(fā)展階段。在這一過程中，伴隨著PPP在中國經(jīng)濟建設(shè)中地位的起伏，外資企業(yè)、民營企業(yè)、地方國企和央企在PPP投資中的角色也不斷在發(fā)生變化。各類企業(yè)競爭格局的變遷是一面鏡子，可以看清一個國家所處不同時期的發(fā)展階段和政策取向的變動對PPP相關(guān)企業(yè)的重大影響。

上世紀80年代中期至1993年是PPP的探索階段。當時，中國政府的需求與目前一帶一路沿線國家很類似，迫切希望引入外商投資發(fā)展經(jīng)濟，進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資就是PPP。這一階段是外資企業(yè)和中國政府初步接觸的時期，項目主要由外商投資人發(fā)起、通過談判和政府達成一致，沒有引入競爭。

從1994年開始，PPP進入試點階段。政府推出的項目以能源和交通項目為主。為了能夠?qū)W習國外先進經(jīng)驗，為以后的制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)，政府給予了外資高度的重視——在廣西來賓B電廠項目中，國家花費巨資請外國咨詢顧問；在北京第十水廠A廠項目，政府只允許外商參與投資。在政策的鼓勵下，外企紛紛來華投資，比較著名的有法國的蘇伊士環(huán)境集團、威立雅集團、法國電力公司，英國的安格利安水務(wù)、泰晤士水務(wù)，還有一些外資企業(yè)投了不少自來水和電力的項目。在這個階段，不同國家的企業(yè)采取了不同的戰(zhàn)略。法國和英國均高度重視中國市場。相比之下，法國更重視PPP制度的輸出和搶占先機。法國的水務(wù)公司和電力公司將本國的咨詢公司一并帶入了中國，在商務(wù)談判的過程中將本國的特許經(jīng)營制度和商業(yè)文化進行了同步輸出。相比之下，英國作為PPP的鼻祖，在很長時間內(nèi)對中國的PPP制度建設(shè)卻并未產(chǎn)生實質(zhì)性影響。在這一時期，外商主導的投資合同非常嚴謹，在由大岳提供咨詢服務(wù)的北京第十水廠PPP項目中，外商的投標文件多到需要用卡車來運輸。此外，這一時期項目的投標報價水平是較為合理的市場價格，雖然不同國家的企業(yè)在中國市場上競爭激烈，但絕不是低價惡性競爭，市場競爭秩序維持的較好。

從2003年開始，中國PPP進入大規(guī)模推廣階段。當時我國在大規(guī)模發(fā)展污水處理，所以這階段的項目以環(huán)保為主。民營資本在市場上摸爬滾打，競爭力大幅提升，并開始與外資展開激烈的競爭。這一階段PPP項目的市場經(jīng)濟特征非常明顯：一是破除了所有權(quán)的藩籬，外企、民企、國企同臺競爭；二是項目競標過程公開透明，競爭達到白熱化。一些資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓類的項目中，資產(chǎn)溢價頻出的同時、服務(wù)價格卻不斷下降，改革帶來的效率提高開始顯現(xiàn)。這一階段，中國本土的民營環(huán)保企業(yè)迅速成長了起來，這類企業(yè)依靠專業(yè)的運營能力，在中國的水務(wù)環(huán)保市場上始終保持了穩(wěn)定的競爭地位。一些地方國有的施工類企業(yè)也開始參與這類PPP項目，但并沒有向運營的方向轉(zhuǎn)變。

進入2009年，PPP進入低潮。中國啟動四萬億經(jīng)濟刺激計劃，充裕的流動性使得地方政府平臺公司和施工類央企成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資的主角。盡管沒有政策禁止私人資本和外資的進入，但由于國企（特別是央企）在強大的政府資源支持下改變了PPP的規(guī)則，項目多由央企的施工企業(yè)和地方政府直接對接。PPP的競爭性和透明性下降，導致私人資本和外資實際上無法參與競爭，社會上出現(xiàn)了玻璃門、彈簧門和國進民退等說法。外資企業(yè)開始淡出中國的PPP領(lǐng)域，到目前只有法國的兩家公司還在我國有業(yè)務(wù)但基本停止了在PPP領(lǐng)域的發(fā)展。

2013年以來，PPP再度強勢回歸，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的一種常態(tài)模式。以央企為代表的國企借助受傳統(tǒng)業(yè)務(wù)減少的影響，強勢進入PPP領(lǐng)域。本輪PPP中，有大量由政府付費的非經(jīng)營性項目，以交通、環(huán)境整治領(lǐng)域的項目為主。這類項目投資體量巨大，卻沒有經(jīng)營的空間。央企憑借強大的融資能力以及與地方政府較高的文化匹配能力，占據(jù)了這類項目的市場。在經(jīng)營性和準經(jīng)營性領(lǐng)域，央企依靠雄厚的資金實力以野蠻人的身份強勢進入。在這種情況下，基本見不到外企的參加，民企的空間不斷被壓縮，一些技術(shù)實力雄厚、經(jīng)營業(yè)績穩(wěn)定的民營企業(yè)開始尋求通過混合所有制改革與國資嫁接，中小民營企業(yè)受自身能力限制轉(zhuǎn)型參與PPP一直效果不佳。

二、中國PPP發(fā)展相關(guān)的經(jīng)驗教訓

1.外資在華投資PPP項目的經(jīng)驗和教訓

回顧外資在中國參與特許經(jīng)營和PPP的歷程，可以總結(jié)出三點經(jīng)驗：

一是重視制度和文化的輸出。這一點法國的經(jīng)驗值得借鑒。法國咨詢公司早期在來賓B電廠和成都第六水廠項目編制的特許經(jīng)營合同文本，奠定了中國PPP合同的基礎(chǔ)。借助這些合同，法國企業(yè)將本國法律中有利于企業(yè)海外投資的部分吸收進來。同時又根據(jù)中國投資環(huán)境的特點，強化了有利于外資的風險條款，極大的優(yōu)化了本國企業(yè)海外投資的市場環(huán)境，并持續(xù)的影響了中國特許經(jīng)營的制度發(fā)展進程。這也是法國企業(yè)在后來日益競爭激烈的中國市場始終能有一席之地的原因之一。

二是靠技術(shù)和運營能力而非大規(guī)模的資金投入來獲得收益。外資進入中國早期，對中國的政治環(huán)境、市場環(huán)境尚不熟悉，更強調(diào)依靠專業(yè)技術(shù)和管理技術(shù)來獲取回報，而不是靠大規(guī)模的資金投入。例如，法國威立雅在中國早期投資的項目，并不是全部由威立雅負責投資，在深圳水務(wù)項目中首創(chuàng)參與了投資，青島污水處理廠項目中光大參與了投資，蘭州自來水項目中平安保險參與了投資，威立雅獲得了運營合同。通過這種方式，威立雅利用杠桿資金獲得了長期的運營權(quán)，依靠自身的技術(shù)和運營能力獲得了市場的認可和理想的回報。

三是本土化的外資企業(yè)更成功。目前，蘇伊士是在華為數(shù)不多的仍然運營良好的外資水務(wù)企業(yè)。蘇伊士的成功很大程度上歸功于其本土化的策略。蘇伊士早期進入中國的時候就采用了合資策略，2005年與香港新世界集團合資成立了中法水務(wù)投資有限公司，作為蘇伊士環(huán)境在華水務(wù)業(yè)務(wù)的開發(fā)和經(jīng)營平臺。與當?shù)卣虍數(shù)卣煜碌钠髽I(yè)進行合資、合作，是蘇伊士環(huán)境在中國長期采用的發(fā)展策略，也是其中國業(yè)務(wù)不斷拓展的秘訣之一。2006年中法水務(wù)與重慶水務(wù)組建合資公司，2008年蘇伊士入股重慶水務(wù)，在二級市場上取得了豐厚的回報。相比之下，在中國市場上一直以外資身份單打獨斗的企業(yè)，目前已經(jīng)在市場上難覓蹤影。

2.中國企業(yè)從施工轉(zhuǎn)型投資的經(jīng)驗和教訓

回顧中國企業(yè)從施工轉(zhuǎn)型投資的過程，我們有如下幾點發(fā)現(xiàn)：

一是要避免過度競爭。央企在中國PPP市場演進過程中是一個比較特殊的角色，在相對軟預(yù)算的約束下，央企的轉(zhuǎn)型往往意味著市場的慘烈廝殺。在傳統(tǒng)的房建領(lǐng)域業(yè)務(wù)出現(xiàn)斷崖式下降的形勢下，央企被迫迅速轉(zhuǎn)到基建領(lǐng)域，依靠強大的融資優(yōu)勢，央企不惜以極低的價格獲得合同。在央企的影響下，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場的回報率被大幅壓低，一些技術(shù)型企業(yè)的市場空間被迅速擠壓。中企出海的主體仍然是央企，如果央企背負政治壓力或業(yè)績壓力，將施工領(lǐng)域的競爭延伸到投資領(lǐng)域的競爭，那么國內(nèi)的過度競爭很快就會轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｍ獾倪^度競爭，而投資領(lǐng)域的過度競爭不僅僅意味著施工利潤的降低，還意味著巨額投資難以獲得與風險對等的回報。在當前我國匯率壓力增大的背景下，海外投資回報的降低將進一步危及國內(nèi)金融市場的安全。

二是要做好風險防控。施工企業(yè)在傳統(tǒng)的EPC模式下通過獲取施工利潤實現(xiàn)快進快出，一旦轉(zhuǎn)為PPP模式就要靠大規(guī)模投資的長期回報來獲取利潤，在項目經(jīng)營空間擴大的同時，項目的風險也會成倍累積。在國內(nèi)，央企在與地方政府的談判和博弈中有一定的底氣，能夠接受地方政府提出的不完全對等合同，對于價格調(diào)整的不確定性、地方政府換屆等風險，央企均有相當?shù)淖h價能力和風險承受能力。然而，一旦出海，央企在東道國的身份就是純粹的“外資企業(yè)”，其在國內(nèi)的天然優(yōu)勢將蕩然無存。如果還以國內(nèi)的慣性思維進行海外項目的商務(wù)談判，將面臨重大的風險。因此，施工企業(yè)在海外向PPP模式轉(zhuǎn)變必須重新評估長期投資的風險。

三、對中企進行海外PPP投資的建議

從國家的層面，我們建議協(xié)助中企海外投資應(yīng)重視兩件事情：

一是中國政府要重視推動東道國的PPP制度和能力的建設(shè)，通過制度性文化的輸出配合企業(yè)海外投資。國家應(yīng)充分調(diào)動相關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會、咨詢公司，通過技術(shù)援助、交流培訓、示范項目的開展，提升東道國對一帶一路政策內(nèi)涵及PPP機制的理解以及其國內(nèi)PPP法律制度環(huán)境的完善，進而提升東道國政府的項目組織能力和履約守約能力。這是一項艱巨的任務(wù)，我們輸出的是過去二三十年積累的成果不是照搬西方模式，因此一定要派出中國最具經(jīng)驗而不是最具政府背景的咨詢公司。

二是中國政府應(yīng)從國家層面協(xié)調(diào)好出海企業(yè)，避免過度競爭。一帶一路沿線共64個國家，而我國具備出海條件的大型企業(yè)最多也不會超過這個數(shù)目。建議在國家層面確定好各央企的重點投資國家清單和投資領(lǐng)域，讓央企在特定國家和專業(yè)領(lǐng)域進行精耕細作和相互配合。一方面把一個國家、一個市場做熟做透，另一方面保證投資能夠獲得合理回報，同時也降低過度競爭帶來的交易成本。這一工作只能由政府出面安排，企業(yè)之間很難協(xié)調(diào)。對于現(xiàn)有機制無效的情況，可以通過政府購買服務(wù)的方式委托國內(nèi)PPP行業(yè)著名的咨詢機構(gòu)提供方案參加解決。

從企業(yè)層面，我們建議相關(guān)企業(yè)應(yīng)該重視四個方面的工作：

一是中企參與一帶一路PPP要做好本土化的工作。PPP涉及的領(lǐng)域均為關(guān)系國計民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，PPP合同涉及的公共產(chǎn)品價格、服務(wù)質(zhì)量以及相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局均是影響東道國重大國家利益的事宜，選舉制下的執(zhí)政者在本國選民的政治訴求和海外投資者的商業(yè)利益二者之間發(fā)生沖突的時候，很容易放棄商業(yè)約定。中國企業(yè)應(yīng)考慮積極與當?shù)卣云髽I(yè)合作，通過本土化將利益和風險與當?shù)卣?，這將有助于實現(xiàn)中國企業(yè)在海外長期投資利益的保障。

二是根據(jù)海外投資的不同階段選擇好PPP的模式。我們建議，在進入東道國的前期，企業(yè)應(yīng)重視工程總承包加運營（EPC+O），或者設(shè)計-建設(shè)-運營模式（DBO），即強調(diào)建設(shè)加運營而非投融資，從而有效的進行風險控制。隨著一帶一路沿線國家PPP制度建設(shè)成形，央企與東道國政府的合作逐步成熟，可以逐漸加大EPC+PPP的模式。對于含有非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的項目，可以通過我國開發(fā)性銀行提供的主權(quán)貸款撬動當?shù)卣你y行貸款以及其他國際金融機構(gòu)的資金，以EPC的方式將項目施工承包給中國施工單位。對于一些小的經(jīng)營性項目，可以由企業(yè)自行投資，依靠項目的經(jīng)營樹立中國企業(yè)在技術(shù)、專業(yè)、運營方面的聲譽，真正把我們的企業(yè)扎根到一帶一路沿海國家。在此基礎(chǔ)上，可以進一步擴展到大型基礎(chǔ)設(shè)施的BOT、BOOT等投融資、建設(shè)、運營一體化的項目，循序漸進的實現(xiàn)一帶一路PPP的發(fā)展目標。

三是中企參與一帶一路PPP要轉(zhuǎn)變心態(tài)，做好風險防控。走出國門之后，央企、國企不再與東道國政府是“一家人”，其身份完全轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾?ldquo;外資企業(yè)”。在國內(nèi)可控制、可轉(zhuǎn)移的政治和商務(wù)風險在國外可能變成影響項目成敗乃至企業(yè)生死的重大風險。相關(guān)企業(yè)一定要重視項目的前期論證、合同訂立過程的風險控制，同時要強化合同履行過程中的風險管控。

四是中企參與一帶一路PPP要做好相關(guān)的專業(yè)能力建設(shè)。中企出海做一帶一路PPP需要謹慎，但謹慎并不意味著裹足不前。配合國家層面的制度性文化輸出，企業(yè)層面也要充分借鑒國內(nèi)的專業(yè)能力。建議借鑒國際慣例，引入國內(nèi)PPP咨詢領(lǐng)域優(yōu)秀咨詢公司的經(jīng)驗，聘請中國的咨詢公司共同出海，少走彎路。中國咨詢公司的作用不是完全替代國際咨詢公司，而是補國際咨詢公司的不足，重點在推動中國模式的輸出和中國經(jīng)驗借鑒方面發(fā)揮作用。通過國內(nèi)咨詢機構(gòu)與當?shù)刈稍儥C構(gòu)的合作，實現(xiàn)對東道國制度的影響和修正，充分保障我國企業(yè)的合法利益。

綜上，中國企業(yè)參與一帶一路PPP項目應(yīng)該充分借鑒外企在華投資PPP項目的經(jīng)驗和教訓和中國企業(yè)從施工轉(zhuǎn)型投資的經(jīng)驗和教訓，通過國家層面和企業(yè)層面的雙重努力，審慎、穩(wěn)健的推動一帶一路PPP模式，真正實現(xiàn)中國與一帶一路沿線國家的政治互信、經(jīng)濟融合和文化包容，實現(xiàn)合作共贏的戰(zhàn)略目標。