公立高等學(xué)校PPP項目運營內(nèi)容及使用者付費來源分析

公立高等學(xué)校PPP項目運營內(nèi)容及使用者付費來源分析

白萬加 陳 粟

近年來高校招生規(guī)模不斷擴大，高校進入跨越式高速發(fā)展階段，校園基礎(chǔ)建設(shè)項目增多，高校教育經(jīng)費不能滿足校園規(guī)模擴大和學(xué)生人數(shù)增多的發(fā)展需求的問題日益凸顯，現(xiàn)有財政撥款和事業(yè)收入已遠遠不能滿足高校發(fā)展需要，如何開展高校建設(shè)越來越受到關(guān)注。

建設(shè)公立高等學(xué)校的一般方式

根據(jù)《政府投資條例》、《防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）等法規(guī)政策精神，目前公立高等學(xué)校主要有以下幾種建設(shè)方式：

公立高等學(xué)校項目投資規(guī)模較大，在地方政府財政緊張，短期內(nèi)難以籌措全部建設(shè)資金的背景下，政府和社會資本合作模式（PPP）逐漸成為建設(shè)公立高等學(xué)校的良好方式。為此，本文將就公立高等學(xué)校PPP項目的運營內(nèi)容、項目使用者付費和項目實施過程中面臨的問題進行討論。

公立高等學(xué)校PPP項目分布情況

依據(jù)全國PPP綜合信息平臺管理庫，高等學(xué)校累計入庫項目31個，累計投資額367億元。

圖 1 公立高等學(xué)校PPP項目區(qū)域分布圖

公立高等學(xué)校PPP項目運營內(nèi)容

按照項目公司運營內(nèi)容是否包含教學(xué)內(nèi)容等核心業(yè)務(wù)，公立高等學(xué)校PPP項目可以分為兩類。實踐中，由于高校教學(xué)任務(wù)的特殊性、專業(yè)性以及教育領(lǐng)域企業(yè)傾向于輕資產(chǎn)運營等原因，較多公立高等學(xué)校PPP項目核心教學(xué)任務(wù)由學(xué)校開展，非核心教學(xué)內(nèi)容交由項目公司負責(zé)。全國PPP綜合信息平臺管理庫顯示共有25個高等學(xué)校PPP項目進入執(zhí)行階段并滿6個月（此時可對外公示項目實施方案等信息），其項目運營維護內(nèi)容集中于項目設(shè)施維護、物業(yè)管理、食堂經(jīng)營、學(xué)生住宿和商鋪出租等商業(yè)開發(fā)。

圖 2 進入執(zhí)行階段滿6個月的高等學(xué)校PPP項目運營服務(wù)內(nèi)容

公立高等學(xué)校PPP項目使用者付費分析

當(dāng)前大部分地區(qū)PPP項目財政支出責(zé)任已超過5%，不具備新上政府付費PPP項目的條件，尋找足夠的使用者付費來源成為項目實施的重難點。根據(jù)教育部《關(guān)于印發(fā)高等學(xué)校財務(wù)制度的通知》(財教〔2012〕488號)及過往項目經(jīng)驗，高等學(xué)校收入包括財政補助收入、上級補助收入、事業(yè)收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入，現(xiàn)對上述收入項是否可用作PPP項目使用者付費項做如下討論：

財政補助收入、上級補助收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

依據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）名詞解釋，使用者付費（User Charges）是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。因財政補助收入、上級補助收入（各類生均補貼資金）屬于財政資金，由國務(wù)院和地方各級人民政府納入財政預(yù)算，因此，不能作為使用者付費項。

公立高等學(xué)校事業(yè)收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

根據(jù)財政部《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2010〕88號），公立高等學(xué)校事業(yè)收入包括學(xué)費、住宿費、高校委托培養(yǎng)費、教育考試考務(wù)費、函大、電大、夜大及短訓(xùn)班培訓(xùn)費等。學(xué)費、住宿費等事業(yè)收費屬于政府或政府舉辦的經(jīng)營實體為特定服務(wù)或經(jīng)營權(quán)索取的價格，也是提供相應(yīng)服務(wù)的全部或部分成本的使用價格，由購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終消費用戶直接付費，滿足使用者付費的定義。

但筆者認為將事業(yè)收入作為PPP項目使用者付費需解決兩個實踐中的問題：

一是教育部等五部門印發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范教育收費管理的意見》（教財〔2020〕5號）規(guī)定“公立高等學(xué)校事業(yè)收入按照“收支兩條線”要求，納入財政專戶管理”。事業(yè)收入上繳計入財政專戶收入，下?lián)苡嬋胴斦糁С觯粚儆谝话愎差A(yù)算收入（支出）或政府性基金（收入）支出。探討事業(yè)收入是否可作為PPP項目使用者付費時，可參考污水處理PPP項目中對污水處理費的處理方式，即當(dāng)?shù)馗咝！⒇斦块T將上繳財政專戶的事業(yè)收入返還項目公司時，可將項目事業(yè)收入作為使用者付費。通過查詢?nèi)珖鳳PP綜合信息平臺管理庫，將公立高等學(xué)校事業(yè)收入作為使用者付費有案例可循。對此，筆者認為可以嘗試通過在項目實施方案中就事業(yè)收入作為使用者付費項做說明，并提前與當(dāng)?shù)馗咝！⒇斦块T對接事業(yè)收入返還項目公司的方式。

二是高校依靠各類財政補助資金、學(xué)費、住宿費等事業(yè)收入保障學(xué)校正常運轉(zhuǎn)，在PPP項目公司不負責(zé)提供教學(xué)或者住宿等服務(wù)時，不宜將學(xué)費和住宿費等事業(yè)收入提供給項目公司并作為項目使用者付費。

附屬單位上繳收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

常見的附屬單位包括為方便教師子女上學(xué)配建的幼兒園、附小、附中以及開展獨立核算的校辦企業(yè)等。根據(jù)《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第108號）規(guī)定，非財政補助收入超出附屬單位正常支出較多的公立高等學(xué)校附屬單位，公立高等學(xué)校可根據(jù)該單位的具體情況，確定對該單位的收入上繳辦法。收入上繳的兩種主要形式為：一是定額上繳，即在核定預(yù)算時，確定一個上繳的絕對數(shù)額；二是按比例上繳，即根據(jù)收支情況，確定按收入的一定比例上繳。

附屬事業(yè)單位上繳的收入即為附屬單位繳款，為補償高校在事業(yè)支出中為附屬單位墊支的各種費用，高校收到附屬單位上繳收入時應(yīng)當(dāng)相應(yīng)沖減支出。如：附屬單位返還公立高等學(xué)校在事業(yè)支出中為其墊付的水電費、福利費等各種費用，應(yīng)當(dāng)沖減相應(yīng)的支出。因此，不建議將附屬單位上繳收入作為使用者付費項。

高校經(jīng)營收入作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

按照教育部《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教〔2012〕488號），經(jīng)營收入是高等學(xué)校在教學(xué)、科研及其輔助活動之外，開展非獨立核算經(jīng)營活動取得的收入，主要指具有經(jīng)營服務(wù)性質(zhì)的收費項目，如食堂經(jīng)營、校內(nèi)公寓出租、車輛管理、場館出租和商超出租等。PPP模式下，項目公司提供相關(guān)服務(wù)取得的經(jīng)營收入可作為項目使用者付費項。需要注意的是，根據(jù)《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》，學(xué)校自主經(jīng)營的食堂應(yīng)當(dāng)堅持公益性原則，不以營利為目的。

物業(yè)管理費作為PPP項目使用者付費項的可行性分析

公立高等學(xué)校PPP項目物業(yè)管理費是指由項目公司負責(zé)公立高等學(xué)校PPP項目的后勤等物業(yè)管理，學(xué)校向項目公司支付物業(yè)管理費。實踐中將物業(yè)管理費作為使用者付費有較多成功案例可循，全國PPP綜合信息平臺管理庫共有25個已進入執(zhí)行階段6個月的公立高等學(xué)校PPP項目，其中共有7個PPP項目使用者付費包含物業(yè)管理費。

以某一學(xué)校項目為例：核心教學(xué)部分的運營和管理由具有相應(yīng)資格、經(jīng)驗的機構(gòu)負責(zé)。項目公司僅負責(zé)提供非核心教學(xué)部分運營，具體為食堂及超市的運營、物業(yè)管理（包括保潔服務(wù)、安保和綠化養(yǎng)護服務(wù)、設(shè)施設(shè)備維修等），學(xué)校向項目公司支付的物業(yè)管理費作為使用者付費來源的一部分。

從具體操作上看，公立高等學(xué)校經(jīng)費的供給主要由財政預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費、學(xué)校學(xué)費和住宿費收入構(gòu)成，三種渠道來源的資金共同支撐學(xué)校運轉(zhuǎn)和發(fā)展，資金可以由項目高校統(tǒng)籌使用，但不得用于償還債務(wù)和發(fā)放人員獎金。公立高等學(xué)校可以統(tǒng)籌各類生均經(jīng)費、學(xué)費和住宿費資金，用于PPP項目中的房屋、建筑物及儀器設(shè)備的日常維修維護等辦學(xué)正常支出。高校向項目公司支付物業(yè)管理、維修等費用時，相應(yīng)費用可以計入教育支出下的商品服務(wù)支出科目，項目公司將收到的資金作為使用者付費來源。

因?qū)W校是否可以被視作第三方使用者存在爭議，導(dǎo)致部分地區(qū)以物業(yè)管理費作為使用者付費來源的項目可能面臨入庫的難題。為保障順利入庫，以物業(yè)管理費作為使用者付費的項目仍需提前與入庫主管部門對接。

公立高等學(xué)校PPP項目實施過程中面臨的問題

社會資本的逐利性與高校公共服務(wù)的公益性的矛盾

高等教育的公益屬性決定了高校提供給師生的公共服務(wù)必須是無利或微利的，公共服務(wù)的質(zhì)量水平與價格調(diào)整往往是較為敏感的問題。社會資本的逐利性往往將收益最大化作為首要追求，其為了收回投資，可能存在所提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)次價高的問題，導(dǎo)致運行過程中受到師生投訴。為最大限度地維護師生利益，保障項目運轉(zhuǎn)，需要對項目運營維護質(zhì)量、績效考核等作出明確約定。

項目使用者付費來源的有限性

高校項目有一定經(jīng)營性收入（使用者付費）基礎(chǔ)但不能滿足項目收益基本要求。一般而言，高校項目涉及的公共服務(wù)一般屬于對高校內(nèi)部的師生員工所提供的社會服務(wù)，具有內(nèi)部經(jīng)營性質(zhì)，即使這類設(shè)施必須微利運營，但師生的剛性需求可以使項目獲得穩(wěn)定的收益，收益是可預(yù)期的。此外，高校項目中除少數(shù)可以用來租賃的經(jīng)營性項目外，大都具有非經(jīng)營性的特點。為保障項目獲得足夠的使用者付費來源的同時減輕政府財政壓力，需注重拓展高校PPP項目使用者付費來源，在項目策劃階段可約定：經(jīng)實施機構(gòu)批準(zhǔn)，項目公司可拓展校內(nèi)洗浴、打印、會務(wù)與住宿接待(學(xué)術(shù)交流中心)、社會培訓(xùn)和場館開放等項目的經(jīng)營。

公立高等學(xué)校項目以PPP模式實施的建議

公立高等學(xué)校項目公益性強，投資較大，在項目公司僅負責(zé)非核心內(nèi)容運營時可能面臨使用者付費不足10%的情形，建議采取如下措施應(yīng)對：

一是對公立高等學(xué)校項目開展詳盡調(diào)研，為項目測算提供扎實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。詳盡了解公立高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模、各類生均經(jīng)費、學(xué)費、住宿費、伙食費、商業(yè)開發(fā)收入，以及維修、物業(yè)管理等支出歷史數(shù)據(jù)，并向校方或教育部門了解各類資金的使用要求。

二是合理謀劃項目運營范圍，合理發(fā)揮各類生均經(jīng)費、事業(yè)收入對項目運營維護成本的抵減作用，合理計算項目運營維護成本，減輕政府財政補貼壓力的同時優(yōu)化項目使用者付費占比。

三是就事業(yè)收入作為項目使用者付費項做說明材料，并提前與入庫主管部門對接，以保障項目順利入庫。

四是政企雙方積極爭取上級補助資金，結(jié)合補助資金到位時間及資金使用要求，項目各方協(xié)商一致后將補助資金用于抵減投資、減少貸款或者用于支付政府補貼，減輕政府財政壓力。